L’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, comma 1, ravvisa la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio laddove vengano iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati, o comunque dettate dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione. La ravvisa, inoltre, quando tale trasformazione sia predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (quali la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti), denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. La definizione di cui all’art. 30 cit., in cui è stata trasfusa senza modificazioni quella contenuta nell’art. 18 della l. n. 47/1985, prevede, quindi, due distinte ipotesi di lottizzazione abusiva, l’una (cd. materiale) posta in essere attraverso l’esecuzione di opere che determinino una trasformazione edilizia od urbanistica del territorio, in violazione degli strumenti urbanistici vigenti od adottati o comunque di leggi statali o regionali, l’altra (cd. cartolare) mediante il compimento di attività negoziale che, tramite il frazionamento dei terreni, ne determini in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo edificatorio (cfr. C.d.S., Sez. IV, 3 agosto 2010, n. 5170; T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 14 settembre 2012, n. 644). Nello stesso senso è la definizione che della lottizzazione abusiva fornisce l’art. 23 della l. Reg. Lazio 11 agosto 2008, n. 15.

Per quanto riguarda la lottizzazione cd. materiale, è stato sottolineato che questa sussiste in presenza di qualsivoglia tipo di opere concretamente idonee a stravolgere l’assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in definitiva, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico necessitante un adeguamento degli standard (T.A.R. Liguria, Sez. I, 20 gennaio 2012, n. 161); che essa non richiede la realizzazione di vere e proprie costruzioni abusive, essendo sufficiente la sussistenza di opere le quali, sebbene nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno, in contrasto con le norme vigenti (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 12 ottobre 2011, n. 798); che per verificarne l’esistenza appare necessaria una visione d’insieme dei lavori, ossia una verifica nel suo complesso dell’attività edilizia realizzata, giacché potrebbero anche ricorrere modifiche rispetto all’attività assentita idonee a conferire un diverso assetto al territorio comunale oggetto di trasformazione (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 9 ottobre 2009, n. 9859).

Con riferimento, invece, alla lottizzazione cd. cartolare – comportante anch’essa la trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche – si è sottolineato che essa si verifica quando la suddetta trasformazione venga predisposta mediante il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti i quali, per le loro caratteristiche, come la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione sulla base degli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio; ne discende che l’elemento oggettivo della fattispecie è costituito dal frazionamento di mappali seguito necessariamente da atti di vendita, o da atti ad essi equiparati, sicché in mancanza di detti atti non è possibile contestare legittimamente la lottizzazione abusiva de qua. Infatti, l’attività negoziale è presa in considerazione dalla norma quale strumento di perseguimento dell’intento lottizzatorio e, quindi, come indice della sussistenza di siffatto intento, il quale deve però trovare conferma anche in altre circostanze, che rendano evidente la non equivocità della destinazione a scopo edificatorio sia del frazionamento, sia della vendita (C.d.S., Sez. IV, 20 luglio 2009, n. 4578). Anche la più recente giurisprudenza (C.d.S., Sez. V, 12 marzo 2012, n. 1374) ribadisce che l’accertamento della lottizzazione cd. negoziale, intesa quale effetto del frazionamento contrattuale di un vasto terreno, con la creazione di lotti sufficienti per la costruzione di un singolo edificio, richiede la sussistenza di indici di significato inequivoco, quali le dimensioni ed il numero dei lotti, la natura del terreno, l’eventuale revisione di opere di urbanizzazione, la loro destinazione a scopo edificatorio.

L’elaborazione giurisprudenziale ha poi individuato, con riguardo alle ipotesi di commistione delle attività di frazionamento, alienazione dei terreni ed edificatoria, la fattispecie della cd. lottizzazione abusiva mista, materiale e negoziale, che ricorre quando al frazionamento del terreno in lotti faccia seguito la loro alienazione e la successiva edificazione degli stessi, ovvero in caso di frazionamento e successiva alienazione di un complesso immobiliare già edificato, con il mutamento della relativa destinazione d’uso (cfr., ex multis, Cass. pen., Sez. III, 20 aprile 2011, n. 20006; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 4 agosto 2011, n. 4210). (TAR Lazio, Latina, Sez. I, 25 marzo 2013 n. 270
fonte: Studio Legale Bisconti Merendino